12/04/2021
LOCKDOWN – to są te zakazy czy ich nie ma?
Postaram się krótko i syntetycznie opisać problem wprowadzanych w Polsce obostrzeń w kontekście ich legalności tj. zgodności z obowiązującymi normami prawnymi. Temat jest wałkowany w środkach masowego przekazu od dłuższego czasu a wciąż wiele osób ma pytania i wątpliwości. Nie będzie tu analizy pod kątem zasadności czy skuteczności wprowadzanych obostrzeń.
W pierwszej kolejności statystyka – ponad 90% spraw sądowych na gruncie kar i mandatów nakładanych przez sanepid (i częściowo policję) na gruncie ograniczeń epidemiologicznych jest rozstrzyganych na korzyść obywateli tj. nałożone kary pieniężne są uchylane. Z czego to wynika?
Z uzasadnień większości wydanych w tych sprawach orzeczeń wynika, że podstawą rozstrzygnięć była wadliwość podstawy prawnej, w oparciu o którą nakładano kary. Punktem wyjścia jest art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”.
Nie budzi wątpliwości, że prawo do swobodnego przemieszczania się czy podjęcia pracy zarobkowej należą do konstytucyjnych praw każdego obywatela. Dlatego do wprowadzanych w Polsce ograniczeń zastosowanie ma przywołany art. 31 ust. 1 Konstytucji RP który stanowi, że pewne ograniczenia – owszem – mogą być wprowadzone ale muszą być wprowadzone ustawowo i być uzasadnione.
W rozpatrywanych sprawach problem polegał na tym, że wprowadzone ograniczenia nie miały umocowania w ustawie, wynikały zaś z rozporządzeń np. Ministra Zdrowia lub Rady Ministrów. Rozporządzenie jest aktem prawnym niższego rzędu od ustawy, zatem w oczywisty sposób nie może jej zastąpić.
Ostatnio wprowadzone zakazy to m.in. zamknięcie salonów fryzjerskich i kosmetycznych, hoteli teatrów, kin, muzeów, dyskotek, klubów nocnych, basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrum fitness. Należy jednak zwrócić uwagę, że podstawą ww. ograniczeń jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512), co jak już wyżej opisano – jest nieprawidłowe. Brak jest w dalszym ciągu ustawowej podstawy ww. ograniczeń.
Obowiązuje oczywiście ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 255). Ustawa w art. 46b przewiduje co prawda, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m.in. czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności gospodarczej. Pamiętać jednakże należy, że zapis ten pozostaje w sprzeczności z przywołanym art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, która jest oczywiście aktem wyższego rzędu niż ustawa.
Dla przykładu kilka stanowisk, z uzasadnień wybranych orzeczeń:
„Ani w art. 46a, ani w art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. 2020 r poz. 1845), stanowiących podstawę prawną wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ((t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 566), nie zostały określone żadne wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, w tym zakazu zgromadzeń ludności (…)W dacie przedmiotowego zdarzenia (4 kwietnia 2020 r.) nie istniała podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której wynikałoby, że obywatel nie może uczestniczyć w zgromadzeniu – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28.01.2021 r. sygn. III SA/GD 703/20.
„Upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia w zakresie uregulowanym art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera w istocie wytycznych dotyczących treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (…) Żaden przepis upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera umocowania do określania w rozporządzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej. Rada Ministrów upoważniona była wyłącznie do wprowadzenia rozporządzeniem ograniczeń w zakresie korzystania z wolności działalności gospodarczej. W tym więc zakresie kontrolowane rozporządzenie zostało wydane bez upoważnienia ustawowego, nie wykonuje też ustawy, gdyż wprowadza do systemu prawnego treści nieznane ustawie, w tym przypadku wprowadza nieznany ustawie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na stan epidemii. Dlatego też w tej części rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2020 r. poz. 697 ze zm.) narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nie spełniając też konstytucyjnych warunków wymaganych dla relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27.10.2020 r. sygn. II SA/Op 219/20).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach poszedł nawet dalej twierdząc, że „W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności poruszania się i przebywania na terytorium RP. Przy czym sąd nie neguje tego, że wskazane zakazy, nakazy i ograniczenia, z uwagi na szerzącą się pandemię wirusa Sars-CoV-2 merytorycznie byłyby uzasadnione. Jednak tryb ich wprowadzenie był niekonstytucyjny. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę z art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania kontrolowanego rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 566 ze zm.), czego nie mogły uczynić – przy orzekaniu - organy administracji publicznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12.01.2021 r. sygn. III SA/Gl 421/20).
„Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.) nie zawiera unormowań określających możliwość i warunki ograniczenia konstytucyjnej wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zatem akty prawne rangi niższej niż ustawa nie mogą limitować tej wolności przemieszczania się, którą gwarantuje w art. 52 ust. 1 Konstytucja RP. Jest zatem oczywiste, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2020, poz. 658), w zakresie, w jakim ograniczało wolność przemieszczania się obywateli na terenie całego kraju (§ 5), naruszało regulację art. 52 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, co oznacza, iż nie mogło ono tworzyć podstawy prawnej do wypełnienia blankietu normy sankcjonowanej art. 54 Kodeksu wykroczeń i prowadzić do ukarania na podstawie tego przepisu. Tym samym, już z tego powodu, przepis art. 54 Kodeksu wykroczeń w tym zakresie był normą pustą (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16.03.2021 r. sygn. II KK 74/21).
Podsumowując – ograniczenia w korzystaniu z podstawowych praw obywatelskich chronionych konstytucyjnie mogą być oczywiście wprowadzane ale tylko w sposób określony w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP tj. powinny znaleźć swoje umocowanie w ustawie i tylko w określonych przypadkach. Ustawowe delegowanie uprawnień do określania takich ograniczeń dla Rady Ministrów w drodze rozporządzenia nie stanowi ustawowego unormowania problemu, a tym samym jest niezgodne z przywołanym przepisem Konstytucji.
Na koniec przytoczę stanowisko mojego wykładowcy z czasów studiów prof. Marka Chmaja:
„To w ustawach mają być wymienione ograniczenia, natomiast w rozporządzeniach powinny znaleźć się szczegółowe zasady ich wprowadzania bądź znoszenia. Rozporządzenie nie może kreować nowych treści normatywnych, ma służyć wyłącznie wykonaniu ustawy, która szczegółowo określa treść aktu wykonawczego. Nie można rządzić za pomocą rozporządzeń, ponieważ oznaczałoby to, że ustawa staje się zbędna, a tym samym zbędny staje się też Sejm”.