14/12/2021
Поредицата „10 минути с Правото на ЕС”
Проф. д.ю.н. Атанас СЕМОВ,
Носител на Катедра „Жан Моне” на ЕС,
Първа част. Спецификата на ЕС
I. Създаване и смисъл на Европейския съюз
Днес, близо 70 г. след началото на европейския интеграционен процес, можем несъмнено да установим: той постигна своите цели!
МИР: за първи път в цялата история на Европа повече от 7 десетилетия няма война. Заради „сливането” на икономическите интереси (по израза на Моне) война между членуващи в ЕС държави е „практически невъзможна”.
ПРОСПЕРИТЕТ: всички членуващи държави постигнаха значим напредък след присъединяването си. Въпреки възможните съмнения за България и Румъния…
СОЦИАЛНА СТАБИЛНОСТ: интеграционните механизми – най-вече свободното движение на работници и на стоки и услуги и политиката на сближаване на равнището на живота (кохезия) – позволиха значително намаляване на бедността.
ХУМАНИЗЪМ: ЕС несъмнено е пространството с най-висока степен на защита на права на човека в света и правната му система се основава на най-напредничавия правен акт за защита на правата на човека – Хартата на основните права на ЕС.
СВЕТОВНА РОЛЯ: ЕС е най-големият единен пазар в света (и в съвкупност – втора по БВП икономика, почти колкото САЩ). Осъществява активна външна политика, вкл. за „насърчаване на своите ценности по света” и мащабна политика за подпомагане и реакция при кризи. Може да се смята за сигурно: ЕС е един от най-влиятелните световни политически фактори, със сигурност с по-голяма тежест отколкото би имала сама която и да било от членуващите държави.
1. Предисторията
Мечтите за обединение на Европа са стари почти колкото самата Европа... Още през 1869 г. Виктор Юго говори пред Конгреса на мира в Лозана за „Европейска федерация, основана на правото“, която предлага да се нарича „Европейски съединени щати“. През 1923 г. граф Куденхоф-Калерги предлага създаване на „Пан-европейско движение“ за обединяване на европейските държави и народи. През 1929 г. френският президент Аристид Бриан предлага европейското обединяване да започне от икономическите отношения и то на първо място между Германия и Франция. Тази идея се оказва в основата на бъдещата интеграционна конструкция.
След Втората световна война мечтата за мир се превръща в най-голямата европейска цел. През 1947 г. неизлекуваните още рани от войната са влошени от жестока икономическа криза. За старите европейски демокрации – изтощени от войната и неспособни поотделно да възстановят благоденствието си – единствената спасителна идея е евро-атлантическото обединяване. Много по-пощадените от войната САЩ подкрепят енергично плановете за западно-европейско обединение, което да защити достиженията на демокрацията и да развие свободния стопански обмен. През юли 1944 г. в Бретън-Уудс (САЩ) са подписани споразумения за създаване на Международен валутен фонд (МВФ) и Международна банка за възстановяване и развитие (МБВР), които да финансират икономическото възстановяване на основата на свободна международна търговия.
На 5 юни 1947 г. в Харвардския университет генерал Джордж Маршал, по това време държавен секретар на САЩ, предлага мащабна финансова подкрепа от САЩ за следвоенно възстановяване на Европа – но с условието всички европейци да се обединят и заедно да използват и разпределят тази помощ!
Европа обаче е вече разделена на „стара“ (или „истинска“) и „източна“ („комунистическа“). Така изглежда и самата Германия.
На 12 юли 1947 г. в Париж държавите, приели „Плана „Маршал”, изработват 4-годишна обща програма за действие – в резултат се създава Европейската организация за икономическо сътрудничество (ЕОИС – днес Организация за икономическо сътрудничество и развитие, ОИСР). До края на 1951 г. са усвоени над 12 милиарда долара от САЩ.
На 17 март 1948 г. в Брюксел Франция, Великобритания, Белгия, Нидерландия и Люксембург сключват Брюкселския договор за обща отбрана, прераснал с Парижкия договор от октомври 1954 г. в Западно европейски съюз (ЗЕС).
На 4 април 1949 г. във Вашингтон петте от Брюксел, заедно със САЩ, Канада, Норвегия, Дания, Исландия, Италия и Португалия създават Организация на Северноатлантическия договор (НАТО).
Идеите за създаване на европейска федерация избуяват с още по-голяма сила. Алтиеро Спинели и Ернесто Роси разпространяват Европейски манифест, а на 16 септември 1946 г. британският министър-председател Уинстън Чърчил изнася реч пред университета в Цюрих, в която пламенно аргументира идеята си за създаване на Европейски съединени щати (впрочем без участието на самата Великобритания).
От 7 до 11 май 1948 г. в Хага заседава Конгрес на Европа с делегати от 19 държави, завършил с предложение за създаване на политически съюз. Идеята е подета и на 5 май 1949 г. в Страсбург Обединеното кралство, Франция, Белгия, Нидерландия, Люксембург (петте от Брюкселския договор), заедно с Ирландия, Италия, Дания, Норвегия и Швеция подписват Устава на Съвета на Европа, създаващ организация „за постигане на все по-тесен съюз между европейските държави“, предназначена да съдейства преди всичко за гарантиране на демокрацията и правата на човека. През 1948 г. Белгия, Нидерландия и Люксембург създават помежду си валутен и митнически съюз, известен като Бенелюкс.
2. Гениалната идея на Жан Моне
Всички тези опити обаче остават далеч от отговора на големия въпрос: как да се постигне обединение, което да направи войната невъзможна, а мирът – наситен с икономически растеж.
Отговор предлага великият французин Жан Моне, по това време държавен секретар на министерството на промишлеността на Франция. Той ясно разбира, че докато милиони осиротели дечица из цяла Европа все още питат „Къде е тате?“, политическо и особено военно сближение между воювали съвсем доскоро страни е все още невъзможно…
Жан Моне предлага принципно различен подход: не мегаломански федералистки проекти и напразни надежди, не международноправни политически договори, обикновено първа жертва на войната – а обединение постепенно и еволютивно, изцяло икономическо, което да започне от малка, но важна област и ако върви успешно – да се разширява постепенно.
Само в 2 страници Моне излага гениалната си и проста идея: добивът и преработката на въглища и стомана във „Франция, Германия и другите присъединили се страни” да се постави под общо наднационално ръководство – така се поставят основите на икономическо сближаване между тях, а нова война става практически невъзможна: никоя от участващите държави вече не може да произвежда оръжия без решението на новия Върховен орган, а от въглищата и стоманата, също под властта на Върховния орган, зависят изцяло машиностроенето и енергетиката.
На 9 май 1950 г. френският министър на външните работи Робер Шуман обявява предложенията на Моне като Декларация за бъдещето на Европа!
Нейните най-важни и доказано исторически елементи са четири:
Международното право е негодно да решава трайно най-големите проблеми (факт и до днес).
Мирът може да бъде гарантиран не чрез политика, а чрез икономиката – в нея ще се постигне „сливане на интересите” на държавите и войната ще стане практически невъзможна (факт).
Това ще се постигне чрез уникален правен инструментариум: наднационална организация, на която държавите прехвърлят част от своите властови правомощия – тази организация ще управлява по независим от държавите начин няколко отрасъла от икономиката вместо държавните органи. Ще има власт: над държавите и в държавите – спрямо гражданите и стопанските субекти.
Европейското обединение ще се изгражда постепенно, еволютивно, „стъпка по стъпка”. Стъпките – в продължение на вече седем десетилетия – са 4 Учредителни договора и техните 5 изменения.
Прехвърлянето на власт от суверенни държави на (относително) независима от тях структура е същността на понятието за интеграция.
Власт над и независимост от суверенните държави – най-просто казано това е „наднационалност”.
3. Началото
Федералният канцлер на Федерална република Германия Конрад Аденауер подкрепя енергично, това е старата му идея за френско-германско обединение.
3.1. На 20 юни 1950 г. в Париж Франция, Германия, Италия, Белгия, Нидерлания и Люксембург (последните три вече създали Белелюкс) подписват Договор за създаване на Европейска общност за въглища и стомана (ЕОВС). На 25 юли 1952 г. договорът влиза в сила и става факт първата организация, на която суверенни държави предоставят част от своите властови компетенции!
Разбира се, безпрецедентните властови функции, възложени на интеграционните общности, предполагат и непозната система от органи – по функции по-близки до представата за държавен орган, по състав и начин на функциониране – по-близки до представата за орган на международна организация: Върховен орган, Съвет на министрите, Общо събрание и Съд.
Нека го кажем ясно: суверенитетът е ключов атрибут на държавността, непрехвърлим и неделим. Държавите прехвърлят на Общностите (днес на ЕС) не част от своя суверенитет, а само част от своята власт по упражняването на иначе запазения суверенитет, само властови функции – и то само в някои области. Обратимо: като суверенна държава, всяка ДЧ може да напусне обединението (да оттегли овластяването) – Брекзит го доказа достатъчно ясно.
Еуфорията след успешното начало е голяма. Още на 24 октомври 1950 г. френският министър-председател Ренè Плевèн, по това време и председател на Съвета на ЕОВС, предлага на френското Национално събрание инициатива за обединение за обща европейска отбрана. На 27 май 1952 г. същите шест държави подписват в Париж Договор за създаване на Европейска отбранителна общност (ЕОО). Тя обаче е очевидно недомислена: как ще се командва обща европейска армия без обща външна политика?...
Още на 10 септември 1952 г. външните министри на шестте решават да изградят обща политическа рамка на обединението. Белгийският министър-председател Пол-Анри Спаак оглавява работна група и на 9 март 1953 г. представя в Страсбург проект за Европейска политическа общност – първа официална крачка към европейска федерация. Германският канцлер Конрад Аденауер и италианският премиер-министър Алчидо де Гаспери подкрепят енергично проекта. Новият президент на САЩ генерал Дуайт Айзенхауер също...
През 1954 г. започва ратифицирането на подписания през май 1952 г. Договор за ЕОО. Във Франция обаче, макар да е инициатор, страхът от тази „твърде дръзка федеративна крачка“ води до енергично противопоставяне на всяко по-нататъшно ограничаване на суверенитета. Шарл де Гол развива концепцията си за „Европа на Отечествата“. Междувременно на 5 март 1953 г. в Съветския съюз умира Сталин, а на 27 юли Северна и Южна Корея подписват примирие... Заплахите като че ли намаляват – а страховете от прибързано военно обединяване растат. На 30 август 1954 г. френският парламент отхвърля ратификацията на Договора за ЕОО. С това приключва и опитът за създаване на политическа общност…
4. Обратно към икономиката!
Европейските правителства се връщат към мъдростта на Моне и „Планът „Шуман“. През юни 1955 г. в Месина (Сицилия) външните министри на шестте възлагат отново на Пол-Анри Спаак да оглави комисия за нов проект. Той представя два: за общ пазар и за развитие и контрол на атомната енергетика.
На 25 март 1957 г. шестте държави подписват два договора: за създаване на Европейска икономическа общност и Европейска общност за атомна енергия. Ратифицирани светкавично, „Римските договори” влизат в сила на 1 януари 1958 г.
Така в Европа вече действат 3 формално отделни наднационални организации. Всяка от тях има свои органи, обединени в общи с Договор за сливане на изпълнителните институции, в сила от 1967 г.
Впечатлени от този успех, но все още неготови да станат част от него, други 7 европейски държави (Обединеното кралство, Дания, Швеция, Норвегия, Швейцария, Австрия и Португалия) през 1960 г. създават с Договора от Стокхолм друга организация за икономическо сближаване: Европейска асоциация за свободна търговия (ЕАСТ) – обикновена форма на междуправителствено сътрудничество, лишена от характерното за трите Европейски общности прехвърляне на суверенни държавни компетенции.
Европейската интеграция обаче вече е факт – на основата на 3 Учредителни договора: ДЕОВС (от 1952-а), ДЕИО и ДЕОАЕ (от 1958-а), създали 3 организации с едни и същи държави-членки и общи институции.
