21/08/2023
Şirvan Apellyasiya Məhkəməsinin İnzibati Kollegiyasının hakimi, Hakimlərin Seçki Komitəsinin üzvü Orxan İsmayılovun yeni məqaləsi
Diskresion səlahiyyətlərin mahiyyəti haqqında
Səlahiyyətverici əsasların yoxlanılması zamanı inzibati orqanlar tərəfindən məcburi olaraq (qeyd-şərtsiz) və diskresion səlahiyyət əsasında qəbul edilmiş inzibati aktlar bir-birindən fərqləndirilməlidir.[1]
Hüquq ədəbiyyatında inzibati orqanın istifadə etdiyi səlahiyyətlər sərbəstlik dərəcəsinə görə bağlı (qapalı) səlahiyyət və mülahizə (diskresion) səlahiyyətə ayrılır. İkincisinin (mülahizə səlahiyyətinin) nisbətən sərbəstlik daşıması ilə yanaşı, qapalı səlahiyyətdə verilən qərarın məzmunu əvvəlcədən bəlli olduğuna görə, səlahiyyət olmaqdan çıxıb, vəzifəyə çevrilir. Müəyyən səbəblərlə bağlı yazılı normativ tənzimləmə idarəetmə orqanlarının hansı qərarı qəbul etməsini xüsusi göstəribsə, bu halda qapalı səlahiyyətdən danışmaq olar.[2]
Yuxarıda qeyd edilənləri konkret nümunə üzərindən izah etməyə çalışaq. Məsələn, “Əmək pensiyaları haqqında” Qanunun 12.1-ci maddəsinə əsasən əlilliyə görə əmək pensiyası orqanizmin funksiyalarının 81-100 faiz pozulmasına görə əlilliyi müəyyən edilmiş şəxslərə ümumilikdə sığorta stajı 5 ildən az olmamaq şərtilə, əmək qabiliyyətli yaş dövrünün hər tam ili üçün 4 ay sığorta stajı olduqda təyin edilir. Orqanizmin funksiyalarının 31-80 faiz pozulmasına görə əlilliyi müəyyən edilmiş şəxslərə əlilliyə görə əmək pensiyası fərdi hesabın sığorta hissəsində qeydə alınmış pensiya kapitalı əmək pensiyasının minimum məbləğindən az olmayan pensiya təminatına imkan verməsi şərtilə, bu maddədə göstərilən sığorta stajı olduqda təyin edilir.
Göründüyü kimi, yuxarıda qeyd edilən şərtlər mövcud olduqda səlahiyyətli inzibati orqan tərəfindən əlilliyə görə əmək pensiyasının təyin edilməsi haqqında qərar qəbul edilir. Başqa sözlə, “Əmək pensiyaları haqqında” Qanunun 12.1-ci maddəsindəki dispozisiya şərtlərinin yerinə yetirilməsi inzibati orqanın məhz əlilliyə görə əmək pensiyasının təyin edilməsi haqqında qərar qəbul etməsini şərtləndirir, yəni inzibati orqanın başqa cür qərar qəbul etmək imkanı (sərbəstliyi) olmur. Buna elmi ədəbiyyatda “qapalı (bağlı) səlahiyyət” də deyilir.
Bunun əksinə olaraq bəzi hallarda inzibati orqanların diskresion səlahiyyətləri mövcud olur. İnzibati orqanların diskresion səlahiyyətlərindən danışmamışdan öncə “diskresion səlahiyyət” nədir?, “diskresion səlahiyyət”in qanunvericiliyə daxil edilməsi zərurətinin nədən doğması kimi suallara cavab tapmağa çalışaq.
“Diskresion (latınca discretio-mülahizə, fransızca discretionnaire-şəxsi mülahizədən asılı olan deməkdir) səlahiyyətlər”ə hüquq ədəbiyyatında, eyni zamanda müxtəlif ölkələrin qanunlarında fərqli təriflər verilmişdir.
Belə ki, hüquq ədəbiyyatında bir yanaşma ondan ibarətdir ki, əgər qanun inzibati orqana hər hansı bir hərəkəti etməyi məcbur etmirsə, demək burada söhbət diskresion səlahiyyətlərdən gedəcəkdir. Başqa bir fikrə görə diskresion səlahiyyətlər hüquqi nizamasalmanın inzibati orqana verdiyi sərbəstlikdir.
Qeyd etmək lazımdır ki, verilən təriflərin bir çoxu mahiyyətcə bir-birinin təkrarıdır. Həmin təriflərin ümumiləşdirilməsi belə nəticə çıxarmağa imkan verir ki, diskresion səlahiyyət-inzibati orqanın fəaliyyətinin qanunla imperativ formada tənzimlənmədiyi və inzibati orqana öz mülahizəsi əsasında hərəkət etmək imkanının verilməsidir.
Avropa Şurası Nazirlər Kabinetinin 1980-ci il tarixli “İnzibati mülahizə səlahiyyətinin istifadəsi haqqında” R(80) saylı tövsiyəsinə görə mülahizə səlahiyyəti-inzibati orqana qəbul ediləcək qərarlarda müəyyən ölçüdə sərbəstlik tanıyan, qanuni olaraq qəbul oluna bilən qərarlar arasından uyğun gördüyünü seçmə imkanı verən səlahiyyətdir”.
Diskresion səlahiyyətlərin sərhədlərinin hüquqla çəkildiyi və məhkəmə nəzarətinə tabe tutulduğu vaxtdadək bu səlahiyyətlərin təhlükəli nəticələrə səbəb olan hüquqi tənzimləmə aləti olmasının tarixi örnəkləri çoxdur. Ancaq çağdaş dövrümüzdə diskresion səlahiyyətləri inzibati orqanın özbaşınalığı kimi qəbul etmək doğru olmazdı.
Belə ki, diskresion səlahiyyətin müasir qanunvericiliyə daxil edilməsini zəruri edən səbəblər vardır. Bu səbəblər sırasında inzibati orqanın səlahiyyətlərini müəyyən edən hüquqi aktlarda ən incə detalların bəzi hallarda tənzimlənməməsi, eyni zamanda inzibati orqanların fəaliyyət istiqamətlərinin bütün incəliklərini əvvəlcədən müəyyən edib hüquqi aktlarla tənzimlənmənin mümkün olmamasını göstərmək olar. Bundan başqa, müəyyən zaman keçməsi ilə inzibati orqanın təcrübədə qarşılaşdığı problemlərin artması (və ya yeni problemlərlə qarşılaşması) və qanunvericiliyin buna reaksiyasının (təkmilləşdirilmə aparmasının) zaman alması, bəzi məsələlərin inzibati orqanların qiymətləndrilməsindən asılı olması və s. halları qeyd etmək olar.
Nəzərə almaq lazımdır ki, qanunvericinin inzibati fəaliyyətin ən incə detallarını hüquqi nizamasalmaya tabe tutması, yekunda işin səmərəli həllinin çətinləşməsinə gətirib çıxara bilər. Məsələn, fikrmizi “Azərbaycan Respublikasının vətəndaşlığı haqqında” Qanununun 14-cü maddəsinə nəzər salaraq izah edək.
Maddə 14. Azərbaycan Respublikasının vətəndaşlığına qəbul
Azərbaycan Respublikasının ərazisində son beş il ərzində fasiləsiz olaraq qanuni əsaslarla daimi yaşayan, qanuni gəlir mənbəyi olan, Azərbaycan Respublikasının Konstitusiyasına və qanunlarına riayət olunması barədə öhdəlik götürən, habelə Azərbaycan Respublikasının dövlət dilini bilməsi haqqında sənəd təqdim edən əcnəbi və vətəndaşlığı olmayan şəxs mənşəyindən, irqi və milli mənsubiyyətindən, cinsindən, təhsilindən, dinə münasibətindən, siyasi və başqa əqidələrindən asılı olmayaraq bu qanuna müvafiq surətdə öz vəsatəti ilə Azərbaycan Respublikasının vətəndaşlığına qəbul edilə bilər.
Normanın məzmunundan müəyyən olunur ki, orada nəzərdə tutulmuş şərtlər yerinə yetirildiyi halda belə, qanunverici hüquqi nəticə seçilməsini (əcnəbi və vətəndaşlığı olmayan şəxsin Azərbaycan Respublikasının vətəndaşlığına qəbul edilib-edilməməsini) diskresion səlahiyyətlərə aid etmişdir. Qanunvericinin qeyd olunan məsələni diskresion səlahiyyətlər kimi tanımasının bir çox səbəbi ola bilər.
Belə ki, bu səbəblər sırasında işin xüsusiyyətlərindən asılı olaraq fərqli vəziyyətlərdə ortaya çıxacaq məsələlərin qanunvericinin əvvəlcədən görə bilməməsini, ictimai münasibətlərin dəyişkən və daim inkişaf edən olmasını, eyni zamanda konkret halda əcnəbi və ya vətəndaşlığı olmayan şəxsin vətəndaşlığa qəbul edilməsinin ictimai marağa ziyan vurma təhlükəsi yaratmasını və s. göstərmək olar.
Digər tərəfdən nəzərə almaq lazımdır ki, Azərbaycan Respublikasının vətəndaşlığına qəbulla bağlı vəsatətin verildiyi “zamanın” da əhəmiyyəti vardır. Belə ki, adi bir şəraitdə verilmiş vəsatətlərlə qaçqınların ölkə ərazisinə axın etdiyi vaxtda verilən vəsatətlərə fərqli münasibət göstərilə bilər (fərqli hüquqi nəticələr seçilə bilər).
Göründüyü kimi, yuxarıda qeyd olunan hallar inzibati orqanlar tərəfindən həyata keçirilən fəaliyyətin bütövlükdə hüquqi nizamasalmaya tabe tutulmasına imkan vermir. Odur ki, dəyişən şəraitə (fərqli vəziyyətlərə) dərhal reaksiya vermək və işlərin daha səmərəli həlli məqsədi inzibati orqanların diskresion səlahiyyətlərlə təmin edilməsini qaçılmaz edir.
Milli qanunvercilikdə diskresion səlahiyyətlərin təsbiti
Milli qanunvericilik sistemimizə daxil olan normativ hüquqi aktlarda da “diskresion səlahiyyətlər” ifadəsi təsbit olunmuşdur.
Belə ki, “Normativ hüquqi aktlar haqqında” Azərbaycan Respublikasının Konstitusiya Qanununun 1.0.25-ci maddəsinə əsasən diskresion səlahiyyətlər – orqanın (şəxsin) öz mülahizəsinə görə tətbiq edə biləcəyi səlahiyyətləridir.
“İnzibati icraat haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanununun 2.0.7- ci maddəsinə əsasən diskresion səlahiyyətlər - qanunla inzibati orqana və ya vəzifəli şəxsə mümkün qanunauyğun qərarlardan birini seçmək hüququnun verilməsidir.
Qeyd etmək lazımdır ki, inzibati orqanın diskresion səlahiyyətlərə malik olması qanundan irəli gəlməli, başqa sözlə, qanunlarda diskresion səlahiyyətlər üçün əsaslar müəyyən edilməlidir.
İnzibati orqanın qanunvericilikdə nəzərdə tutulmuş şərtlər daxilində əvvəlcədən qəbul edəcəyi qərarın məlum olduğu hallar, yəni inzibati orqana seçim imkanı verilməyən hallardan başqa, inzibati orqanların “diskresion səlahiyyətləri”nin mövcudluğu qəbul ediləcəkdir. Başqa sözlə, müəyyən səbəblərdən hansı qərarın qəti olaraq veriləcəyi hüquqi tənzimləmə ilə nəzərdə tutulmayıbsa, bu zaman demək olar ki, inzibati orqanın diskresion səlahiyyətləri tanınıb.
Bəzən inzibati orqanın səlahiyyətinin diskresion olub-olmamasını müəyyən edilməsi üçün qrammatik təfsir metoduna müraciət edilməlidir. Başqa sözlə desək, qanunvericiliyin işlədiyi sözlərə fikir vermək lazımdır. Müvafiq hüquq normasında “bilər”, “səlahiyyətlidir”, “səlahiyyəti vardır” və s. sözlər diskresion səlahiyyətlərin təsbit olunmasını göstərir. Məsələn, aşağıda qeyd olunan hüquq normalarına nəzər salaq.
“Azərbaycan Respublikasının vətəndaşlığı haqqında” Qanun:
Maddə 22. Valideynlərdən birinin Azərbaycan Respublikası vətəndaşlığına xitam verildikdə uşaqların Azərbaycan Respublikası vətəndaşlığını saxlaması
Valideynlərdən birinin Azərbaycan Respublikası vətəndaşlığına xitam verilirsə, digəri isə Azərbaycan Respublikası vətəndaşlığında qalırsa, uşaq Azərbaycan Respublikası vətəndaşlığını saxlayır. Azərbaycan Respublikası vətəndaşlığına xitam verilən valideynin vəsatəti və Azərbaycan Respublikası vətəndaşlığında qalan valideynin razılığı ilə uşağın Azərbaycan Respublikası vətəndaşlığından çıxmasına icazə verilə bilər.
Azərbaycan Respublikasının Miqrasiya Məcəlləsi:
9.3. Vətəndaşın ölkədən getmək hüququ yalnız aşağıdakı hallarda müvəqqəti məhdudlaşdırıla bilər:
9.3.1. Azərbaycan Respublikasının Cinayət-Prosessual Məcəlləsinə uyğun olaraq tutulduqda və ya barəsində hər hansı qətimkan tədbiri seçildikdə - azad edilənədək, qətimkan tədbirinin müddəti bitənədək və ya qətimkan tədbiri ləğv edilənədək;
9.3.2. məhkum edildikdə – Azərbaycan Respublikasının Cinayət Məcəlləsi ilə müəyyən edilmiş əsas cəzasını çəkib qurtaranadək və ya bu Məcəllənin 9.3.4-cü maddəsində nəzərdə tutulmuş hal istisna olmaqla, cəzadan azad edilənədək və s.
9.5. Dövlət sirri ilə işləməyə buraxılmış şəxslərin tanış olmağa buraxıldığı məlumatın məxfilik müddəti bitənədək, lakin 5 ildən çox olmamaq şərti ilə, xarici ölkəyə daimi yaşamağa getmək hüququ müvəqqəti məhdudlaşdırıla bilər.
“Antiinhisar fəaliyyəti haqqında” Qanun:
Maddə 15. İnhisarçılıq fəaliyyətinin aradan qaldırılması
Hökmran mövqe tutan təsərrüfat subyektləri inhisarçılıq fəaliyyəti göstərirlərsə və onların fəaliyyəti rəqabətin xeyli məhdudlaşdırılmasına səbəb olarsa, müvafiq icra hakimiyyəti orqanı (Azərbaycan Respublikasının İqtisadiyyat Nazirliyi) təşkilati, texnoloji və ərazi şəraitinin imkan verdiyi halda onların məcburi bölünməsi haqqında qərar qəbul edə bilər.
Bundan başqa, “inzibati orqanın aşağıdaki qərarlardan birini qəbul etmək səlahiyyəti var” məzmunlu müddəalar hüquq normalarında təsbit olunarsa, burada da söhbət inzibati orqanın diskresion səlahiyyətlərindən gedəcəkdir.
