Kancelaria Adwokacka HSZ

02/09/2026

ZIEMIA Z WYKOPU. KIEDY JEST ODPADEM?
Przedsiębiorca wykonywał wykopy na dwóch budowach. Wydobytą ziemię przewiózł na własną nieruchomość. Zamierzał ją tam jedynie czasowo przechować, a następnie ponownie wykorzystać.
Ziemia miała być niezanieczyszczona. Przedsiębiorca twierdził też, że nie zamierza się jej pozbywać.

WIOŚ ocenił jednak, że na nieruchomości prowadzono bez wymaganego zezwolenia zbieranie odpadów o kodzie 17 05 04. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (WSA) oddalił skargę przedsiębiorcy.

Ta sprawa dobrze pokazuje pułapkę, w którą może wpaść firma budowlana. Wydobyta ziemia może być czysta, wartościowa i możliwa do ponownego wykorzystania (np. humus), a jednocześnie pozostawać odpadem.

KIEDY ZIEMIA POZOSTAJE POZA USTAWĄ O ODPADACH?
Ustawa o odpadach przewiduje wyłączenie dotyczące niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych podczas robót budowlanych.

Wyłączenie działa jednak tylko wtedy, gdy materiał:
– jest niezanieczyszczony,
– występuje w stanie naturalnym,
– został wydobyty podczas robót budowlanych,
– zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym,
– zostanie wykorzystany na terenie, na którym został wydobyty.

Najprostszy wariant wygląda zatem następująco: ziemia pozostaje na budowie i jest tam wykorzystywana, na przykład do ukształtowania terenu, wykonania nasypu albo zasypania wykopu, zgodnie z dokumentacją budowlaną i przepisami prawa.
Jeżeli ziemia ma zostać wywieziona na inną nieruchomość, nie można już korzystać z tego wyłączenia.

W polskiej praktyce organów oraz w przywołanym wyroku WSA przyjmuje się wówczas, że ziemię należy traktować jako odpad. Z punktu widzenia przedsiębiorcy najbezpieczniejsze jest więc założenie, że ziemia wyjeżdżająca z budowy jest odpadem, chyba że jeszcze przed jej wywozem uzyskała ona status produktu ubocznego lub utraciła status odpadu.

CZY ZIEMIA MOŻE BYĆ PRODUKTEM UBOCZNYM?
Wyjątkowo ziemia przeznaczona do wykorzystania w innym miejscu może nie uzyskać statusu odpadu, jeżeli spełnia warunki uznania jej za produkt uboczny.

Wymaga to wykazania między innymi, że:
– materiał powstaje jako pozostałość procesu, którego podstawowym celem nie jest jego wytworzenie,
– jego dalsze wykorzystanie jest pewne, a nie jedynie hipotetyczne,
– może zostać wykorzystany bez innego przetwarzania niż normalna praktyka przemysłowa,
– powstaje jako integralna część określonego procesu,
– jego dalsze zastosowanie będzie legalne i nie wywoła negatywnych skutków dla ludzi ani środowiska.

Wytwórca składa marszałkowi województwa zgłoszenie uznania materiału za produkt uboczny. Marszałek, po zasięgnięciu opinii WIOŚ, wydaje decyzję potwierdzającą spełnienie warunków albo stwierdzającą ich niespełnienie. Decyzja powinna zostać uzyskana przed wywozem ziemi i rozpoczęciem traktowania jej jako materiału znajdującego się poza reżimem odpadowym.
Możliwości zastosowania konstrukcji produktu ubocznego do ziemi z wykopów nie można z góry wykluczyć. Potwierdza to wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie C-238/21 Porr Bau.

Trzeba jednak pamiętać, że każde przedsięwzięcie wymaga indywidualnej oceny. Szczególnie istotne może być wykazanie, że ziemia powstaje w ramach procesu odpowiadającego przesłankom określonym dla produktu ubocznego.
WIOŚ w postępowaniu przed WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że wydobyta przez skarżącego i przetransportowana ziemia nie może zostać uznana za produkt uboczny, ponieważ wydobycie ziemi podczas robót budowlanych nie jest procesem produkcyjnym. WSA nie rozstrzygnął tej kwestii. Sąd oceniał wyłączenie dotyczące wykorzystania ziemi na terenie jej wydobycia oraz prowadzenie zbierania odpadów bez zezwolenia. Z wyroku nie wynika, aby przedsiębiorca posiadał decyzję dotyczącą produktu ubocznego. Co więcej, wyrok TSUE w sprawie Porr Bau zapadł kilka miesięcy później.

CO ZROBIĆ, JEŻELI ZIEMIA JEST ODPADEM?
Jeżeli nie można skorzystać z wyłączenia dotyczącego pozostawienia ziemi na terenie budowy ani z konstrukcji produktu ubocznego, materiał należy zagospodarować jako odpad.
Przedsiębiorca ma wówczas trzy podstawowe możliwości.

1. PRZEKAZANIE ZIEMI UPRAWNIONEMU ODBIORCY
Najprostsze rozwiązanie polega na przekazaniu ziemi przedsiębiorcy posiadającemu odpowiednie zezwolenie na zbieranie albo przetwarzanie odpadów.

Trzeba wcześniej sprawdzić:
– właściwy kod odpadu,
– wyniki badań i brak właściwości niebezpiecznych,
– zakres decyzji posiadanej przez odbiorcę,
– miejsce, do którego odpady rzeczywiście trafią,
– wpisy w BDO oraz sposób wystawienia karty przekazania odpadów,
– zasady transportu i czasowego magazynowania ziemi na budowie.

Samo przekazanie ziemi przewoźnikowi nie oznacza jeszcze jej prawidłowego zagospodarowania. Kluczowe jest to, komu i do jakiego miejsca odpad zostanie ostatecznie przekazany.
Warto również ustalić w umowie o roboty budowlane, kto jest wytwórcą odpadów. Co do zasady przy usługach budowlanych jest nim wykonawca usługi, chyba że umowa stanowi inaczej.

2. SAMODZIELNE PRZETWARZANIE W INSTALACJI LUB URZĄDZENIU
Przedsiębiorca może sam przetwarzać ziemię, jeżeli posiada odpowiednie zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Przetwarzanie może następować w stałej instalacji, ale także w urządzeniu mobilnym, na przykład w przesiewarce.
Zezwolenie powinno obejmować między innymi:
– miejsce prowadzenia przetwarzania,
– właściwe rodzaje odpadów,
– dopuszczalne masy,
– stosowany proces odzysku,
– urządzenia i sposób prowadzenia procesu,
– magazynowanie odpadów przed i po przetworzeniu,
– sposób postępowania z frakcjami powstającymi po przesiewaniu.

Samo przesianie ziemi nie powoduje automatycznie utraty przez nią statusu odpadu. Jeżeli wynikiem procesu ma być materiał niebędący odpadem, muszą zostać spełnione warunki utraty statusu odpadu, a przy braku ogólnych przepisów określających takie warunki powinny one zostać ustalone w zezwoleniu na przetwarzanie.
Warto też wyjaśnić, że produkt uboczny i utrata statusu odpadu to dwie różne konstrukcje. Produkt uboczny nie jest odpadem od początku. Utrata statusu odpadu następuje natomiast dopiero po prawidłowo przeprowadzonym procesie odzysku.

3. ODZYSK POZA INSTALACJAMI I URZĄDZENIAMI
Ustawa wyjątkowo dopuszcza również odzysk określonych odpadów poza instalacjami i urządzeniami.
Nie chodzi tutaj o pracę mobilnej przesiewarki. Przesiewarka jest urządzeniem.

Odzysk poza instalacjami i urządzeniami może natomiast polegać na bezpośrednim wykorzystaniu odpadów w ramach konkretnej inwestycji. Rozporządzenie wymienia wśród dopuszczonych odpadów między innymi glebę i ziemię o kodzie 17 05 04.
Materiał może zostać wykorzystany w procesie R5 między innymi przy budowie lub przebudowie:
– nasypów drogowych i kolejowych,
– podbudów dróg,
– fundamentów,
– rdzeni budowli hydrotechnicznych,
– innych obiektów budowlanych.

Jeżeli dla inwestycji wymagana jest odpowiednia decyzja, wykorzystanie odpadów musi być w niej uwzględnione i nie może powodować zagrożenia dla środowiska.
Także ten wariant co do zasady wymaga uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Wyjątek przewidziany w art. 30 ustawy o odpadach pozwala prowadzić odzysk bez instalacji i urządzenia, ale sam w sobie nie zwalnia przedsiębiorcy z obowiązku posiadania zezwolenia.

Miejscem przetwarzania może być bezpośrednio teren budowy, na której ziemia zostanie legalnie wykorzystana. Zezwolenie musi jednak obejmować ten konkretny teren, rodzaj i ilość odpadów oraz sposób prowadzenia odzysku.

PRZED ROZPOCZĘCIEM WYKOPU
Sposobu postępowania z ziemią nie należy ustalać dopiero wtedy, gdy pierwsze samochody czekają już na wyjazd z budowy.

Przed rozpoczęciem prac warto odpowiedzieć co najmniej na następujące pytania:
– jaka ilość i jaki rodzaj ziemi powstanie,
– czy materiał pozostanie na terenie budowy, czy zostanie wywieziony,
– kto zgodnie z umową będzie wytwórcą odpadów,
– czy istnieje realna możliwość uznania ziemi za produkt uboczny,
– czy potrzebne są badania ziemi,
– czy materiał zostanie przekazany uprawnionemu odbiorcy,
– czy przedsiębiorca chce sam prowadzić odzysk,
– czy odzysk będzie prowadzony w instalacji, w urządzeniu czy poza instalacjami i urządzeniami,
– jakie decyzje, zezwolenia i wpisy w BDO będą potrzebne,
– gdzie i na jakiej podstawie ziemia będzie magazynowana do czasu jej wykorzystania.

Najdroższy błąd zazwyczaj nie polega na niewłaściwym wyborze technologii. Polega na tym, że o prawnym statusie ziemi zaczyna się myśleć dopiero po jej wydobyciu i przewiezieniu na inną nieruchomość.

Czysta ziemia nie zawsze jest odpadem. Nie wystarczy jednak nazwać jej humusem, wykonać badania i wskazać, że może się jeszcze komuś przydać. Najpierw trzeba ustalić jej status i legalną drogę dalszego wykorzystania. Dopiero później powinny ruszyć koparki i samochody.

28/08/2026

Udostępniamy analizę dotyczącą dokumentów powstałych w związku ze „Strategią Marki Polska”. Tekst porządkuje rozbieżności między dostępnymi materiałami i analizuje ich znaczenie z perspektywy praktyki prawnej.

„POLAKÓW PORTRET WŁASNY”
Gdzie kończy się błąd, a zaczyna odpowiedzialność prawna

Łatwo sprowadzić tę sprawę do prostego zdania. Ministerstwo zapłaciło prawie 200 tys. zł za raport napisany przez ChatGPT.
Taki skrót funkcjonuje w mediach, ale nie odpowiada temu, co obecnie wynika z publicznie dostępnych dokumentów.

Ministerstwo Sportu i Turystyki (MSiT) twierdzi, że 26-stronicowy raport „Polaków portret własny” nie był przedmiotem zawartej umowy, nie został przedstawiony w sprawozdaniu końcowym i nie został sfinansowany ze środków ministerstwa. Jednocześnie resort potwierdza, że ze środków publicznych sfinansowano szersze zadanie obejmujące opracowanie „Strategii Marki Polska”, przeprowadzenie badań, organizację konferencji, warsztatów eksperckich i paneli dyskusyjnych. Rozliczenie przyjęto na kwotę przekraczającą 179 tys. zł.

Na potrzeby ewentualnej odpowiedzialności prawnej trzeba przede wszystkim ustalić, czy wykonano badania i pozostałe działania, za które ministerstwo rzeczywiście zapłaciło oraz czy informacje przedstawione przy uzyskaniu i rozliczeniu dotacji odpowiadały rzeczywistości.

Na obecnym etapie nie można przesądzić odpowiedzialności konkretnej osoby. Prokuratura prowadzi czynności sprawdzające i wystąpiła o dokumenty. Można jednak uporządkować znane fakty i wskazać, gdzie kończy się problem jakości usług, a zaczyna możliwa odpowiedzialność prawna.

CO WYNIKA Z INFORMACJI PUBLICZNYCH
1. 5 czerwca 2025 r. MSiT zawarło ze Stowarzyszeniem Konferencje i Kongresy umowę dotyczącą podstrategii turystycznej Marka Polska. Zadanie obejmowało przygotowanie „Strategii Marki Polska”, badania, konferencję, warsztaty eksperckie i panele dyskusyjne. Barbara Mróz-Gorgoń została wskazana jako kierowniczka naukowa i merytoryczna projektu, ale nie była stroną umowy dotacyjnej.
2. 25 listopada 2025 r. podczas konferencji w Akademii Leona Koźmińskiego zaprezentowano raport Fundacji Marka Polska Think Tank i Stowarzyszenia Konferencje i Kongresy pod tytułem „Polaków portret własny”.
3. 3 grudnia 2025 r. ministerstwo przedstawiło raport jako rezultat szerokiego badania służącego budowie marki narodowej. Podało ponad 180 godzin nagrań, blisko 400 stron transkrypcji, 47 kategorii tematycznych i udział ponad 100 osób.
4. 21 sierpnia 2026 r. resort oświadczył, że raport nie był przedmiotem umowy, nie został ujęty w sprawozdaniu końcowym i nie został opłacony przez MSiT. Według ministerstwa dokument bez podstawy wykorzystywał jego logotypy i zawierał nieprawdziwą informację o współfinansowaniu.
5. Prokuratura wystąpiła o raport i dokumentację umowy. Na dzień przygotowania artykułu trwają czynności sprawdzające. Nie doprowadziły one dotychczas do publicznie znanych ustaleń pozwalających na przedstawienie zarzutów.

Tych komunikatów nie trzeba uznawać za wzajemnie sprzeczne. Raport mógł wykorzystywać wyniki badań wykonanych w ramach zadania i zostać zaprezentowany podczas związanej z nim konferencji, a jednocześnie nie stanowić odrębnego rezultatu wskazanego w umowie ani kosztu przedstawionego do rozliczenia.

Nie oznacza to jednak, że stanowisko ministerstwa jest jasne. Resort nie wyjaśnił relacji pomiędzy raportem, finansowanymi badaniami i oficjalną strategią. Nie wiadomo również, w jaki sposób dokument oznaczony numerem zadania, informacją o dofinansowaniu i logotypem MSiT został przedstawiony na konferencji z udziałem wiceministra, a następnie znalazł się w przestrzeni publicznej.

CO WIADOMO O BADANIACH
Raport krytykowano początkowo z powodu błędów językowych i cech wskazujących na niestaranną redakcję przy użyciu AI. Później pojawiło się pytanie znacznie poważniejsze. Czy wykonano badania, na które powołują się raport i „Strategia Marki Polska”.

Nie ma obecnie podstaw do twierdzenia, że wszystkie badania były fikcyjne. Media dotarły do uczestnika indywidualnego wywiadu oraz do informacji o organizowanych warsztatach. Barbara Mróz-Gorgoń wyjaśniła natomiast, że narzędzia AI wykorzystywano do transkrypcji, podsumowania i redakcji tekstu, a nie do projektowania metodologii albo tworzenia wniosków.

Dostępne dokumenty przedstawiają jednak niespójne informacje o metodologii badań. „Strategia Marki Polska” mówi o 24 wywiadach indywidualnych i 35 uczestnikach badań fokusowych prowadzonych w Katowicach, Wrocławiu, Szczecinie i Raciborzu. Ministerialny raport wykonawczy „Fokusy raport SKKP” również wskazuje łączną próbę 35 respondentów, lecz wymienia pięć innych lub częściowo innych lokalizacji: Olsztyn, Katowice, Racibórz, Szczecin i Toruń oraz podaje, że spotkania trwały po dwie godziny. Z kolei publikacja „Polaków portret własny” zawiera odmienne dane dotyczące czasu trwania sesji i miejsc prowadzenia badań, a także niejednolicie posługuje się liczbą 35 – początkowo przedstawiając ją jako liczbę zogniskowanych wywiadów grupowych (FGI), a następnie jako łączną liczbę uczestników. Dokument ten wymienia również siedem warsztatów Design Thinking, choć w jego dalszych częściach liczba wskazanych lokalizacji ulega zmianie. Nie można natomiast bez dodatkowych danych przesądzić, czy podane przez ministerstwo ponad 180 godzin nagrań i blisko 400 stron transkrypcji dotyczą wyłącznie opisanych wywiadów i fokusów, czy szerszego procesu badawczego. Zestawienie dokumentów pozwala więc stwierdzić rozbieżności w opisie metodologii, ale nie pozwala samo w sobie ustalić rzeczywistego przebiegu badań.

Granica jest dość czytelna. Pomylenie miejscowości lub czasu spotkania może być błędem redakcyjnym lub świadczyć o niestarannym przygotowaniu dokumentu, ale samo w sobie nie przesądza odpowiedzialności prawnej. Prawnie istotne byłoby natomiast ustalenie, że jako wykonane wykazano badania, które się nie odbyły lub przedstawiono ich zakres jako większy od rzeczywiście zrealizowanego, a informacje te miały znaczenie dla przyznania, wypłaty lub rozliczenia dotacji.

TO NIE BYŁA ZWYKŁA UMOWA O RAPORT
Zadanie realizowano w ramach otwartego konkursu ofert na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ministerstwo udzieliło organizacji dotacji na wykonanie zadania publicznego. Szczegółowy zakres działań, rezultaty i koszty powinna określać zaakceptowana oferta stanowiąca integralną część podpisanej umowy.

O zakresie obowiązków rozstrzyga umowa wraz z zaakceptowaną ofertą. Dokumenty te powinny określać, jakie badania należało przeprowadzić, ilu uczestników objąć projektem, jakie rezultaty osiągnąć i jakie koszty mogły zostać pokryte z dotacji.

Publicznie dostępny wzór umowy przewiduje rozliczenie przez weryfikację działań i rezultatów zadeklarowanych w ofercie. Do sprawozdania należało dołączyć dokumenty potwierdzające osiągnięcie efektów, dokumenty finansowe i historię rachunku. Ministerstwo może również po zakończeniu zadania kontrolować dokumenty i nośniki informacji mające znaczenie dla oceny prawidłowości jego wykonania.

Przyjęcie sprawozdania końcowego nie zamyka zatem możliwości późniejszej kontroli. Nadal nie znamy jednak podpisanej umowy, zaktualizowanej oferty, kosztorysu ani pełnego sprawozdania z załącznikami. Bez nich nie da się ustalić, które z ujawnionych rozbieżności dotyczą obowiązków objętych finansowaniem.

GDZIE ZACZYNA SIĘ ODPOWIEDZIALNOŚĆ PRAWNA?
Można obecnie rozważyć trzy warianty.

Pierwszy zakłada, że badania przeprowadzono zgodnie z ofertą, a AI wykorzystano jedynie do transkrypcji, porządkowania materiału i redakcji. Samo wykorzystanie AI nie przesądza ani o oszustwie, ani o nienależytym wykonaniu zadania. Znaczenie ma to, czy wykonano uzgodnione badania, zachowano wymaganą metodologię i przedstawiono rezultat odpowiadający umowie. Błędy w dodatkowym raporcie pozostają wówczas problemem jakości, nadzoru i komunikacji.

Odrębnej oceny wymagałoby wskazywane przez resort jako bezpodstawne użycie w raporcie logotypu MSiT i informacji o współfinansowaniu. Mogłoby to uzasadniać żądanie usunięcia oznaczeń, sprostowania informacji, zaprzestania rozpowszechniania dokumentu, a po wykazaniu szkody również odpowiedzialność odszkodowawczą.

Drugi wariant zakłada, że badania wykonano, ale w mniejszym zakresie lub nie osiągnięto rezultatów określonych w ofercie. Podstawowy problem dotyczy wtedy wykonania zadania i rozliczenia środków publicznych. Jeżeli dotację wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem, pobrano nienależnie lub w nadmiernej wysokości, zastosowanie może znaleźć art. 169 ustawy o finansach publicznych. Samo nieosiągnięcie wszystkich zakładanych rezultatów nie przesądza jeszcze, że zachodzi jedna z tych przesłanek. Wymaga to oceny postanowień umowy, zaakceptowanej oferty, charakteru niewykonanych działań oraz sposobu rozliczenia dotacji. Odpowiedzialność odszkodowawcza może mieć znaczenie uzupełniające, jeżeli naruszenie umowy spowodowało dalszą szkodę.

Samo niewykonanie części zadania nie jest jeszcze przestępstwem. Dotyczy to również sytuacji, w której w chwili składania oferty rzeczywiście zamierzano przeprowadzić badania, lecz później z nich zrezygnowano. Nie można wówczas uznać pierwotnej oferty za nierzetelną tylko na podstawie późniejszego zaniechania.

Znaczenie ma to, co wydarzyło się później. Jeżeli ograniczenie zadania ujawniono ministerstwu i odpowiednio zmieniono zakres lub rozliczenie, pozostajemy zasadniczo na płaszczyźnie wykonania umowy. Jeżeli natomiast rezygnację ukryto, a następnie świadomie przedstawiono jako wykonane działania, które się nie odbyły, przedmiotem analizy stają się dokumenty złożone po podjęciu tej decyzji.

Trzeci wariant zakłada zatem świadome posłużenie się nieprawdziwymi albo nierzetelnymi dokumentami.
Art. 297 § 1 Kodeksu karnego (wyłudzenie dotacji) może mieć zastosowanie, jeżeli w celu uzyskania dotacji przedstawiono dokument lub pisemne oświadczenie dotyczące okoliczności istotnych dla jej przyznania. Jest to przestępstwo formalne. Nie wymaga wypłaty środków ani powstania szkody.

Jeżeli nieprawdziwe dane pojawiły się dopiero w sprawozdaniu końcowym, już po wypłacie całej dotacji, zastosowanie art. 297 § 1 wymagałoby odrębnej analizy. Przepis ten dotyczy przedłożenia dokumentu lub oświadczenia w celu uzyskania wsparcia. Trzeba więc ustalić, czy sprawozdanie warunkowało jeszcze wypłatę części środków albo definitywne uzyskanie korzyści wynikającej z dotacji, czy służyło już wyłącznie rozliczeniu wcześniej wypłaconego wsparcia.

Znaczenie może mieć również art. 297 § 2 dotyczący niewykonania obowiązku powiadomienia o okolicznościach mogących wpłynąć na wstrzymanie albo ograniczenie wsparcia lub możliwość dalszego korzystania z niego.

Art. 286 § 1 Kodeksu karnego (oszustwo) wymaga czegoś więcej. Świadome wprowadzenie ministerstwa w błąd musi doprowadzić do niekorzystnego rozporządzenia mieniem. Takim rozporządzeniem może być wypłata dotacji. W określonych okolicznościach może nim być również zaakceptowanie nieprawdziwego rozliczenia i pozostawienie środków u beneficjenta, jeżeli organ pod wpływem błędu zrezygnował z dochodzenia ich zwrotu.

Art. 286 i art. 297 mogą znaleźć zastosowanie do tego samego czynu. Jeżeli przedłożenie nierzetelnych dokumentów służyło uzyskaniu dotacji i jednocześnie doprowadziło do niekorzystnego rozporządzenia mieniem, ten sam czyn może wypełniać znamiona zarówno art. 297 § 1, jak i art. 286 § 1 k.k. i podlegać ocenie w ramach kumulatywnego zbiegu przepisów.

Żadnej z tych kwalifikacji nie można przypisać konkretnej osobie wyłącznie dlatego, że była autorką raportu albo kierowała projektem. Beneficjentem dotacji było Stowarzyszenie Konferencje i Kongresy. Trzeba ustalić, kto przygotował i podpisał ofertę, kto złożył sprawozdanie, kto przedstawiał dowody wykonania badań oraz kto wiedział o ewentualnej niezgodności tych informacji z rzeczywistością.

CZY STATUS FUNKCJONARIUSZA PUBLICZNEGO MA ZNACZENIE?
Tak. Zgodnie z rozporządzeniem funkcję Pełnomocnika Rządu do spraw promocji marki Polski pełni sekretarz stanu albo podsekretarz stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Barbara Mróz-Gorgoń, pełniąc tę funkcję, miała zatem status funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego.

Nie oznacza to jednak, że art. 231 Kodeksu karnego obejmuje wcześniejsze działania związane z raportem. Badania, strategię i raport przygotowano w 2025 r., natomiast funkcję pełnomocniczki objęła 29 lipca 2026 r. Późniejsze uzyskanie statusu funkcjonariusza publicznego nie pozwala oceniać tych wcześniejszych czynności przez pryzmat art. 231 Kodeksu karnego.

Art. 231 mógłby znaleźć zastosowanie wyłącznie do zachowania podjętego po objęciu funkcji i pozostającego w związku z wynikającymi z niej uprawnieniami lub obowiązkami. Obecnie publicznie dostępne informacje nie wskazują na takie zachowanie.

WNIOSKI NA OBECNYM ETAPIE
Nie potwierdzono tezy, że ministerstwo zapłaciło prawie 200 tys. zł za 26-stronicowy raport napisany przez ChatGPT. Finansowane zadanie miało znacznie szerszy zakres, a resort twierdzi, że sam raport nie był przedmiotem umowy ani elementem rozliczenia.

Nie zamyka to jednak sprawy. Ministerstwo zapłaciło między innymi za badania i wykorzystanie ich wyników w „Strategii Marki Polska”. Dokumenty podają częściowo rozbieżne informacje o miejscach, czasie i skali tych badań. Trzeba je zweryfikować na podstawie podpisanej umowy, oferty, sprawozdania oraz materiałów źródłowych.

Jeżeli badania wykonano, a AI służyło jako narzędzie pomocnicze, nie ma podstaw do mówienia o wyłudzeniu tylko dlatego, że dodatkowy raport był źle przygotowany. Jeżeli zadanie wykonano w mniejszym zakresie, ale nie przedstawiono świadomie nieprawdziwych danych, podstawowym problemem pozostaje kontrola wykonania umowy i ewentualny zwrot dotacji.

W analizowanym układzie odpowiedzialność karna wymagałaby ustalenia, że konkretna osoba świadomie przedstawiła nierzetelne dokumenty. Art. 297 dotyczy dokumentów użytych w celu uzyskania dotacji. Art. 286 wymaga dodatkowo wywołania błędu prowadzącego do wypłaty albo pozostawienia środków u beneficjenta oraz zamiaru osiągnięcia korzyści majątkowej. Jeżeli znamiona obu przepisów zostały zrealizowane jednym czynem, mogą one pozostawać w kumulatywnym zbiegu.

Art. 231 nie może stanowić podstawy oceny prac wykonanych w 2025 r., ponieważ Barbara Mróz-Gorgoń nie była wówczas funkcjonariuszem publicznym. Status funkcjonariusza publicznego może mieć znaczenie wyłącznie dla działań podjętych przez nią po objęciu funkcji pełnomocniczki rządu i pozostających w związku z wynikającymi z niej uprawnieniami lub obowiązkami.

Najważniejsze pytanie dotyczy zatem tego, czy wykonano pracę wykazaną w dokumentach przedstawionych ministerstwu i czy na podstawie tych dokumentów wypłacono albo ostatecznie rozliczono środki publiczne.

Odpowiedź pozwoli odróżnić błąd redakcyjny od nienależytego wykonania zadania, obowiązku zwrotu dotacji i przestępstwa.

fot. autor

24/08/2026

24 odwołania, sześć sektorów i 40% punktów za przyszły efekt środowiskowy. Czy Wrocław kupuje dzięki temu lepszą usługę, czy najbardziej optymistyczną deklarację?

Na profilu „Z praktyki” mec. Michał Hertmanowski analizuje jeden z fundamentalnych zarzutów dotyczących wrocławskich przetargów na odbiór i zagospodarowanie odpadów: relację między punktami za deklarowane poziomy środowiskowe, odpowiedzialnością wykonawcy i karami umownymi.

24 odwołania we wrocławskim przetargu na odbiór odpadów. Czy 40% punktów kupuje efekt, czy obietnicę?

Ekosystem poinformował o 24 odwołaniach dotyczących nowych przetargów na odbiór i zagospodarowanie odpadów we Wrocławiu. Spółka uznała je za próbę przeciągania postępowania. Z drugiej strony wykonawcy zarzucają miastu skonstruowanie dokumentacji w sposób, który przerzuca na nich ryzyka całego systemu.

Łatwo sprowadzić tę sprawę do prostego pytania - czy miasto jest nieudolne, czy wykonawcy szukają dziury w całym?
Taki skrót niewiele jednak wyjaśnia.

Liczba 24 odwołań robi wrażenie, ale postępowanie podzielono na sześć sektorów. Poszczególni wykonawcy powtarzają zbliżone zarzuty wobec dokumentacji każdego z nich. Nie mamy zatem 24 całkowicie różnych sporów.

Spośród wielu zarzutów wybieram jeden. Nie dlatego, że pozostałe są nieważne. Część z nich może wymagać doprecyzowania SWZ, część zapewne da się obronić. Ten dotyczy jednak samej konstrukcji wyboru wykonawcy. Cena stanowi 60% oceny ofert. Pozostałe 40% przypisano trzem kryteriom środowiskowym:
- poziomowi przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu - 20%,
- poziomowi składowania - 10%,
- poziomowi przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów wielkogabarytowych - 10%.
Im korzystniejszy wynik zadeklaruje wykonawca, tym więcej otrzyma punktów. Jeżeli następnie nie osiągnie zadeklarowanego wyniku, mogą zostać naliczone kary umowne.

Na pierwszy rzut oka mechanizm jest logiczny. Miasto nie chce kupować wyłącznie przewożenia odpadów. Chce premiować lepszy efekt środowiskowy. Pytanie brzmi jednak - co dokładnie miasto dzięki tym 40% punktów otrzymuje?

CO WYNIKA Z USTAWY?
Poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz ograniczenia składowania nie są wyłącznie pomysłem Ekosystemu. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.) zobowiązuje gminy do osiągnięcia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wynoszącego:
- 56% w 2026 r.,
- 57% w 2027 r.,
- 58% w 2028 r.,
- 59% w 2029 r.,
- 60% w 2030 r.
Ustawa określa również maksymalny poziom składowania: 30% w latach 2025-2029 oraz 20% w latach 2030-2034.

Obowiązki te służą realizacji celów wynikających z prawa unijnego. Dyrektywy wyznaczają jednak cele państwom członkowskim, a polska ustawa przypisuje odpowiedzialność gminom. Ani dyrektywy, ani ustawa nie nakazują przeznaczenia 40% punktacji w przetargu na deklaracje wykonawców. Nie oznacza to również, że wszystkie trzy kryteria Ekosystemu wyłącznie powtarzają ustawę.

W kryterium recyklingowym najwyżej punktowane poziomy odpowiadają poziomom wymaganym od gminy. W kryterium składowania miasto przyznaje dodatkowe punkty za ograniczenie składowania poniżej maksymalnego poziomu dopuszczonego ustawą. Odrębny procentowy poziom recyklingu odpadów wielkogabarytowych nie został określony w u.c.p.g. Może być użytecznym dodatkowym celem miasta, ponieważ premiuje zagospodarowanie konkretnej, istotnej wagowo frakcji. Jego odrębna waga wymaga jednak uzasadnienia. Gabaryty są już bowiem uwzględniane w ogólnym poziomie recyklingu, więc ten sam efekt może wpływać na punktację w dwóch kryteriach.

Problem zaczyna się przy odpowiedzi na pytanie, kto rzeczywiście kontroluje ten wynik.

KTO MA WPŁYW NA REZULTAT?
Wykonawca niewątpliwie wpływa na efekt. Znaczenie mają:
- sposób zagospodarowania odpadów,
- sprawność wykorzystywanych instalacji,
- organizacja odbioru i transportu,
- wybór recyklerów,
- kontrola odbieranego strumienia,
- prawidłowe prowadzenie dokumentacji.
Nie można zatem powiedzieć, że wykonawca nie ma na osiągany wynik żadnego wpływu. Nie jest jednak jedynym podmiotem wpływającym na rezultat. Znaczenie mają również:
- sposób segregowania odpadów przez mieszkańców,
- skład i jakość strumienia powstającego w konkretnym sektorze,
- wyposażenie nieruchomości w pojemniki,
- organizacja PSZOK-ów i innych zbiórek miejskich,
- edukacja i egzekwowanie obowiązku segregacji,
- system kaucyjny,
- dostępność instalacji i recyklerów,
- organizacja systemu przez miasto.

Co więcej, gmina rozliczana jest z poziomu osiągniętego w skali całego miasta, z uwzględnieniem wszystkich sektorów, PSZOK-ów i pozostałych elementów systemu. Wykonawca ma natomiast odpowiadać za wynik własnego sektora i odebranego przez siebie strumienia. Nie są to zatem identyczne poziomy odpowiedzialności.

CZY WYKONAWCA MOŻE UWOLNIĆ SIĘ OD KARY?
Można odpowiedzieć, że przy odpowiedzialności opartej na zasadach ogólnych wykonawca może bronić się, wykazując, że nieosiągnięcie poziomu wynikało z okoliczności, za które nie odpowiada.

To istotny argument, ale nie rozwiązuje całego problemu.
Kryterium oceny ofert działa przed zawarciem umowy. To wtedy trzeba porównać rzeczywistą wartość ofert. Tymczasem realność deklaracji dotyczącej przyszłego poziomu można poznać dopiero po wielu miesiącach wykonywania zamówienia. Jeżeli o realności obietnicy dowiemy się po roku, a następnie będziemy prowadzić spór o to, czy na wynik wpłynęli wykonawca, mieszkańcy, miasto czy instalacja, kara może ograniczać odpowiedzialność wykonawcy, lecz nie naprawi wcześniejszej oceny ofert.

Prawo zamówień publicznych wymaga, aby kryteria pozwalały zweryfikować i porównać oferowany sposób wykonania zamówienia na podstawie informacji przedstawionych w ofertach.
Powstaje więc pytanie, czy przyjęty mechanizm porównuje jakość usług, czy gotowość wykonawców do przejęcia ryzyka.

RÓŻNE WNIOSKI, TEN SAM PROBLEM
Eneris, Chemeko-System i FBSerwis, choć inaczej formułują zarzuty, wskazują przede wszystkim na ograniczony wpływ wykonawcy na rezultat oraz brak możliwości rzetelnej weryfikacji deklaracji na etapie oceny ofert.

Interesujący jest kierunek przyjęty przez ALBĘ. W tym wątku spółka nie twierdzi, że wykonawcę obciążono zbyt surową karą. W odniesieniu do głównego kryterium recyklingowego przekonuje wręcz, że kara może być zbyt niska w stosunku do korzyści uzyskanej dzięki wysokiej deklaracji. W modelowej symulacji dotyczącej jednego sektora wykonawca deklarujący maksymalne poziomy mógłby zaoferować cenę wyższą o ponad 103 mln zł i minimalnie wygrać z wykonawcą oferującym niższą cenę oraz bardziej zachowawczy poziom recyklingu. Według przyjętych założeń nawet przy osiągnięciu poziomu recyklingu wynoszącego 0% kara wyniosłaby około 42 mln zł.

To oczywiście symulacja jednej ze stron postępowania, oparta na przyjętych przez nią założeniach. Nie jest ustalonym wynikiem przyszłego przetargu. Pokazuje jednak możliwą słabość mechanizmu: wykonawcy może opłacać się złożyć bardzo optymistyczną deklarację, wygrać przetarg, a następnie zapłacić karę.

ALBA proponuje przy tym pozostawienie głównego kryterium recyklingowego, zwiększenie jego wagi do 40%, usunięcie kryteriów składowania i gabarytów oraz takie powiązanie kary z punktacją, aby odebrać korzyść uzyskaną dzięki niewykonanej deklaracji.

Zarzuty prowadzą zatem w różnych kierunkach:
- część wykonawców wskazuje, że obciąża się ich rezultatem, którego nie kontrolują w pełni,
- ALBA ostrzega, że system może finansowo premiować złożenie deklaracji bez pokrycia.

PROBLEM JUŻ BYŁ, ALE KONSTRUKCJA JEST NOWA
W poprzednim postępowaniu dotyczącym wrocławskich odpadów Sąd Okręgowy w Warszawie nakazał usunięcie postanowień nakładających na wykonawców obowiązek osiągnięcia procentowego poziomu recyklingu oraz kar za jego nieosiągnięcie.

Sąd nie stwierdził, że nigdy nie można zobowiązać wykonawcy do osiągnięcia określonego rezultatu. Wskazał, że jest to dopuszczalne, jeżeli rezultat pozostaje rzeczywiście możliwy do wykonania. Na podstawie materiału tamtej sprawy uznał jednak wymagane poziomy za nierealne dla wykonawcy.

Obecny przetarg jest nowy, a konstrukcja formalnie inna.
Miasto nie narzuca wszystkim jednego poziomu jako podstawowego obowiązku. To wykonawca sam składa punktowaną deklarację, a następnie odpowiada za jej wykonanie. Poprzedni wyrok nie przesądza więc automatycznie obecnego sporu. Analogia pozostaje jednak wyraźna. Nadal mówimy o rezultacie, za który publicznoprawnie odpowiada gmina, a wykonawca ma na niego wpływ, lecz nie sprawuje nad nim pełnej kontroli.

KIO będzie musiała ocenić, czy powstało rzeczywiście nowe kryterium jakościowe, czy podobny obowiązek powrócił pod postacią punktowanej deklaracji.

CZY MOŻNA BYŁO ZROBIĆ TO INACZEJ?
Podstawowe wymagania prawne i techniczne powinny zostać dokładnie opisane w dokumentacji zamówienia i umowie.
Dotyczy to między innymi:
- procedury postępowania z odpadami nieprawidłowo posegregowanymi zgodnie z art. 6ka u.c.p.g., w tym sposobu dokumentowania i zgłaszania przypadków,
- raportowania, dokumentacji BDO i potwierdzania drogi poszczególnych strumieni,
- przekazywania odpadów do instalacji posiadających decyzje obejmujące właściwe rodzaje, kody i ilości odpadów,
- wymaganej mocy przerobowej i ciągłości dostępu do instalacji,
- zasad zmiany instalacji w razie awarii lub utraty dostępności,
- zapewnienia zgodności z BAT tam, gdzie instalacja wymaga pozwolenia zintegrowanego,
- prawa miasta do kontroli danych, dokumentów i sposobu realizacji umowy.
To jest jednak standard. Nie powinno się przyznawać punktów tylko za deklarację przestrzegania prawa, posiadania odpowiednich zezwoleń albo działania zgodnie z BAT.
Dodatkowe punkty powinny być przyznawane za konkretne korzyści wykraczające ponad ten standard.

Ciekawy przykład przedstawiła Komisja Europejska, opisując zamówienie francuskiego związku międzygminnego SICOVAL dotyczące zapobiegania powstawaniu i odbierania odpadów.
Cena stanowiła tam 40% oceny, plan postępu 30%, metody angażowania mieszkańców i partnerów 20%, a efektywność środowiskowa 10%.
Oceniano nie tylko obietnicę końcowego procentu. Badano plan ograniczenia ilości odpadów, zmniejszenia błędów w segregacji, redukcji emisji z odbioru oraz sposób współpracy z mieszkańcami, organizacjami społecznymi i innymi partnerami.
Elementy planu stawały się następnie obowiązkami umownymi. Przewidziano kontrole, spotkania, raporty miesięczne i roczne oraz mechanizm bonusów i utraty bonusów.

To inny system prawny i inny zakres zamówienia. Nie jest to gotowy wzór do skopiowania we Wrocławiu. Pokazuje jednak alternatywne i bardziej operacyjne podejście.

A MOŻE SAMA CENA?
Prawo zamówień publicznych dopuszcza zastosowanie ceny z wagą wyższą niż 60%, a nawet jako jedynego kryterium, jeżeli zamawiający określi w opisie przedmiotu zamówienia wymagania jakościowe dotyczące co najmniej jego głównych elementów.
Nie oznacza to, że w tym przetargu cena powinna automatycznie stanowić 100%.

Warto jednak postawić pytanie: jeżeli miasto jest w stanie bardzo dokładnie opisać standard odbioru, instalacje, raportowanie, kontrolę i sposób zagospodarowania odpadów, czy konieczne jest przeznaczenie aż 40% punktacji na deklaracje przyszłych wyników?

Jeżeli nie potrafimy wskazać dodatkowej jakości, która pozostaje pod kontrolą wykonawcy i może zostać zweryfikowana przy ocenie ofert, bardziej uczciwa może okazać się konkurencja cenowa połączona z wymagającym OPZ i dobrze skonstruowaną umową.
Efekt środowiskowy jest miastu potrzebny. Samo hasło „efekt środowiskowy” nie uzasadnia jednak każdego sposobu oceniania ofert. Miasto powinno umieć odpowiedzieć na pięć pytań:
- co otrzymuje ponad poziom wynikający z ustawy,
- jaka część rezultatu pozostaje pod kontrolą wykonawcy,
- jak zweryfikuje realność deklaracji przed wyborem oferty,
- jak oddzieli odpowiedzialność wykonawcy od wpływu miasta i mieszkańców,
- czy kara rzeczywiście odbierze korzyść uzyskaną dzięki niewykonanej obietnicy.

Dopiero wtedy będzie można stwierdzić, czy 40% punktów kupuje realnie lepszą usługę, czy jedynie najbardziej atrakcyjną deklarację przyszłego wyniku.

Kto ma rację, rozstrzygnie KIO. Zarzut nie wygląda jednak na zwykłe szukanie dziury w całym. Dotyczy pytania podstawowego dla każdego przetargu na odbiór odpadów - za co właściwie płaci mieszkaniec?

fot. autor
zdjęcie ilustracyjne